Система муниципальной собственности

Управление муниципальной собственностью

Определение экономических условий местного самоуправления в Конституции РФ находит выражение в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8) и в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132).

Понятие и правовая природа института муниципальной собственности обусловливаются сущностью местного самоуправления как деятельности населения по решению вопросов местного значения. Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Исключительное и единственное назначение муниципальной собственности — служить обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, эффективного решения вопросов местного значения (рис. 16.1).

Рис. 16.1. Правовые режимы муниципальной собственности

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» даст определение муниципальной собственности через ее состав. Так, в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Также в муниципальную собственность входит муниципальная казна. К муниципальной казне Гражданским кодексом РФ отнесено все муниципальное имущество, включая средства местного бюджета, кроме закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Право муниципальной собственности распространяется на следующие объекты:

o жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местных администраций;

o жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие вышеуказанные объекты;

o объекты инженерной инфраструктуры городов, городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

o другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 50 регулирует состав муниципального имущества в зависимости от целей сто использования:

o имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

o имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

o имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

o имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Рассмотрим полномочия органов местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью.

Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, — население непосредственно.

Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом осуществлять следующие формы сделок с муниципальным имуществом: сдача в аренду; передача в доверительное управление, в залог; отчуждение в порядке приватизации; совершение иных сделок в соответствии с гражданским законодательством.

Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Муниципальные предприятия имеются во всем мире. В российских городах и других муниципальных образованиях они выполняют подавляющую часть муниципальных услуг по тепло-, электро-, газо-, водоснабжению и водоотведению, пассажирским и грузовым перевозкам, содержанию и ремонту муниципального жилого и нежилого фонда, содержанию территории муниципального образования, уборке мусора и др. Целесообразность создания муниципальных предприятий обусловлена следующими факторами:

o необходимость бесперебойного и гарантированного по объему и минимальным стандартам качества исполнения некоторых важнейших муниципальных услуг;

o локальный (местный) монополизм предприятия в исполнении муниципальной услуги, вследствие чего орган местного самоуправления не желает быть зависимым от частника;

o обеспечение социальной справедливости и предотвращение дискриминации потребителей услуг (по районам проживания, по категориям потребителей);

o возможность влияния МСУ на цены и тарифы.

Учитывая ряд положительных моментов деятельности муниципальных предприятий, нельзя одновременно не видеть их существенные недостатки.

Большинство муниципальных предприятий выполняют социально значимые частные услуги и поэтому получают дотации из бюджета. Они объективно не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности, так как это может привести к сокращению бюджетных дотаций. В связи с этим за экономической деятельностью муниципальных предприятий необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль.

Муниципальное предприятие может быть создано в форме унитарного предприятия, т.е. коммерческой организации, не наделенной правом собственности, а основанной на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (ст. 294 и 296 ГК РФ). Правовой основой функционирования муниципальных унитарных предприятий является Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Муниципальное унитарное предприятие (МУП) — это коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней муниципальным образованием имущество (только хозяйственное ведение или оперативное управление в отношении недвижимого имущества). Оно имеет право на часть прибыли от использования имущества, создается и ликвидируется органами местного самоуправления. Полномочия собственника имущества унитарного предприятия перечислены в табл. 16.1. Муниципальное образование не отвечает по обязательствам МУП.

Таблица 16.1

Полномочия и права собственника имущества унитарного предприятия

studme.org

Система муниципальной собственности

Глава 3. Система управления муниципальной собственностью

3.1. Содержание, состав и структура муниципальной собственности

Если на макроуровне и микроуровне задачи и механизмы осуществления экономического управления достаточно четко сформулированы и определены, то на мезоуровне ситуация не так ясна. Неясность определения задач управления на мезоуровне касается, прежде всего, управления территориальными экономическими системами, к которым относятся как отдельные регионы, так и муниципальные образования. Каждое муниципальное образование в своей структуре – однородная субстанция с точки зрения осуществления управленческих задач.

Таким образом, региональное управление, имея в своей основе разнообразные системы муниципального управления, является взаимозависимой структурой, объединенной по территориальному признаку: регион состоит из множеств муниципальных образований и муниципальные образования в своей совокупности образуют регион. При этом структура собственности региона и муниципального образования имеют разные корни: муниципальное образование включает муниципальный жилищный фонд и предприятия муниципальной формы собственности, а региональная экономика базируется на государственной форме собственности.

Для понимания такой проблематики каждая отдельная система управления ниже будет разбираться более детально, на таком сравнительном анализе выявляются особенности и различия этих систем. Каждый из этих уровней является важным стабилизатором в управляемости экономическими процессами на конкретно выделенной территории.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев предложили формулировку понятия муниципального образования как территории, в границах которой совместно с государственным управлением разрешено местное самоуправление для решения только местных вопросов. Такое местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

Организация экономической структуры местного самоуправления включает следующие объекты муниципального управления:

– предприятия муниципальной формы собственности;

– предприятия частной формы собственности на территории муниципального образования;

– предприятия совместной муниципальной – частной формы собственности.

Следовательно, основным принципом экономического управления муниципальным образованием является организационный принцип корпоративности, являющийся частью мезоэкономического уровня, т. е. привязанным к территории муниципального образования[50].

Критерием достижения качества муниципального управления является хороший уровень развития местной экономики и благосостояние населения. Орган местного самоуправления должен работать с целью улучшения качества жизни людей на конкретной территории, решая вопросы местного значения, с учетом всех экономических, национальных и географических особенностей. Такая работа муниципальных органов управления существенным образом оказывает влияние на развитие региона, или иначе говоря – на мезоуровень экономики[51].

Становление местного самоуправления является одним из главных направлений современных реформ. В федеральном законодательстве понятие о муниципальной собственности впервые упоминается в 1991 году (Закон «О местном самоуправлении», Закон «О собственности в СССР», Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и другие, ныне уже не действующие законодательные акты). Наиболее важным законодательным актом для становления института муниципальной собственности, наполнения её реальным содержанием стало Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Сам по себе факт исключения органов местного самоуправления из системы органов государственной власти не способен полностью обеспечить реализацию принципа самостоятельности местного самоуправления. Муниципальные образования как самостоятельные субъекты имущественных отношений и права собственности способны реально осуществлять местное самоуправление, т. е. эффективно, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, лишь при условии наличия надежной финансово-экономической базы.

Из содержания части 1 ст. 49 Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации»[52] (далее – Закон о местном самоуправлении) усматривается, что экономическую основу местного самоуправления составляют три относительно самостоятельные группы объектов: находящееся в муниципальной собственности имущество; средства местных бюджетов; имущественные права муниципальных образований.

Состав муниципального имущества складывается в результате двух происходящих разнонаправленных процессов – муниципализации и демуниципализации (приватизации). Муниципальное имущество должно быть необходимо и достаточно для:

– решения вопросов местного значения, перечисленных в гл. 3 Закона о местном самоуправлении;

– осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;

– осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по поручению органов государственной власти.

Определяющим важным является то, что состав муниципального имущества конкретизируется применительно к двум уровням (типам) муниципальных образований – поселенческому и районному. Каждый из этих уровней имеет свой собственный перечень вопросов местного значения; есть различия в компетенции органов местного самоуправления. Сообразно этому и распределяется муниципальное имущество. Автор настоящей статьи не ставит перед собой цель – представить полный перечень муниципального имущества по каждому из двух уровней муниципального образования, поскольку придерживается позиции его открытого характера, а также учитывает факт подробного определения этого перечня в ст. 50 Закона о местном самоуправлении.

Можно согласиться с утверждением, согласно которому имущественные права муниципальных образований включаются в понятие «муниципальное имущество» и, таким образом, не являются самостоятельным составным элементом муниципальной собственности, и, соответственно, не образуют собой самостоятельный составной элемент в системе объектов муниципальной собственности.

Деление муниципального имущества на отдельные составляющие имеет практическое значение. Часть 1 ст. 215 ГК РФ гласит: «Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью». Если суммировать муниципальное имущество и средства местного бюджета, которые не закреплены за муниципальными учреждениями и предприятиями, то они в своей совокупности образуют муниципальную казну соответствующего муниципального образования. Таким образом, муниципальная казна плюс имущество, переданное муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, в совокупности дают весь массив, именуемый «муниципальное имущество». Проект Федерального Закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 239 исходит, на наш взгляд, из более прогрессивного подхода к пониманию казны муниципального образования, поскольку определяет, что казной является муниципальное имущество как закрепленное за предприятиями и учреждениями, так и не закрепленное (распределенная и нераспределенная казна). Вместе с тем, вступление в действие указанных положений ГК РФ неминуемо создаст коллизию, связанную с пониманием казны в публично-правовых отношениях.

Так, например, в соответствии со ст. 102 Бюджетного Кодекса Российской Федерации[53] (далее – БК РФ), муниципальный долг обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Поскольку в настоящий момент, согласно положениям ст. 215 ГК РФ, имущество, закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, в состав казны не входит, оно и не будет участвовать в обеспечении муниципального долга.

Еще одна область, где деление всего состава муниципального имущества на имущество казны и имущество унитарных предприятий и учреждений имеет важное прикладное значение – это отношения ответственности. Согласно ст. 70 и 76 Закона о местном самоуправлении, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность не только перед населением муниципального образования и перед государством, но и перед физическими и юридическими лицами.

Таким образом, выявление в системе объектов права муниципальной собственности отдельных составляющих и их четкое, а главное – единообразное понимание, имеет важное прикладное значение при решении вопросов обеспечения муниципального долга и гражданско-правовой ответственности, возмещения ущерба, причиненного действиями органов и должностных лиц местного самоуправления.

Для формирования муниципальной собственности используются, во-первых, способы, предусмотренные действующим законодательством для других видов собственности, во-вторых – некоторые специфические для муниципальной собственности способы.

Формирование муниципальной собственности осуществляется следующими способами:

– путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;

– путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;

– путем возникновения права муниципальной собственности на имущество при разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ;

– путем передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;

– путем передачи объектов государственной собственности субъекта РФ в муниципальную собственность в порядке, установленном действующим законодательством;

– путем получения имущества при разграничении муниципальной собственности между поселениями и районами;

– путем получения муниципальной собственности при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;

– путем возникновения права собственности на продукцию, плоды, доходы, полученные в результате использования муниципальной собственности;

– иными способами, предусмотренными действующим законодательством.

Все перечисленные способы формирования муниципальной собственности можно разделить на административные и гражданско-правовые.

Право муниципальной собственности прекращается:

– в случае гибели или уничтожения имущества;

– при отчуждении имущества другим лицам, в т. ч. при приватизации;

– при разграничении муниципальной собственности;

– в случае обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законодательством РФ или договором;

– по иным основаниям, предусмотренным законами РФ[54].

Сфера управления муниципальной собственностью связана с деятельностью органов МСУ в отношении предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории муниципальных образований (МО). Согласно Гражданскому кодексу (ст. 215), имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, разделено на две части: закрепленное за муниципальными предприятиями, учреждениями, и имущество, не закрепленное за ними, составляющее муниципальную казну.

Муниципальные унитарные предприятия, владеющие имуществом на праве хозяйственного ведения, могут распоряжаться недвижимым имуществом (продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ) только с согласия собственника (муниципалитета). Остальным имуществом они распоряжаются самостоятельно (ст. 294–295 ГК РФ).

Муниципальные казенные предприятия, а также учреждения в отношении закрепленного за ними имущества на правах оперативного управления владеют и пользуются имуществом в соответствии с правилами, установленными собственником. Отчуждать любое имущество могут только с согласия собственника, который вправе изъять излишки или неиспользуемое имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Казенное предприятие вправе самостоятельно реализовать произведенную ими продукцию, если иное не установлено законом или иным правовым актом (ст. 296, 297 ГК РФ). Заметим, что в соответствии с Конституцией РФ такое возмещение установлено только применительно к принудительному изъятию имущества для государственных нужд (п. 3 ст. 35). В соответствии с ГК РФ, этот принцип обоснованно распространен и на муниципальное имущество. Органы МСУ создают предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решают вопрос об их ликвидации и реорганизации. Осуществляя управление предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, органы МСУ: а) определяют цели, условия и порядок их деятельности; б) осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги); в) утверждают их уставы; г) назначают и увольняют руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций, строят взаимоотношения с ними на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством; д) заслушивают отчеты этих руководителей[55].

Проблема включения МСУ во взаимоотношения с хозяйствующими органами, расположенными на территории МО, но не находящимися в муниципальной собственности, решается весьма неопределенно. Не раскрыты понятие и механизм координации их. Определеннее выглядит способ управления муниципальной собственностью – муниципальный заказ, т. е. договор органа МСУ с неподчиненными ему хозяйствующими субъектами на выполнение работ, финансируемых за счет средств МСУ с использованием для этих целей собственных материальных ресурсов. Содержание муниципального заказа включает: а) благоустройство территории; б) коммунальное обслуживание населения; в) строительство и ремонт объектов социальной инфраструктуры; г) производство продукции; д) оказание услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социальных потребностей населения[56].

Бюджетный кодекс РФ определяет муниципальный заказ как совокупность муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, обеспечиваемых за счет средств муниципального бюджета. Вопросы управления муниципальной собственностью связаны и с взаимоотношениями с организациями (малого бизнеса) и их подразделениями на территории МО, которые регулируются непосредственно федеральным законодательством. На органы МСУ возлагаются обязанности содействовать развитию их деятельности, оказывать разного вида помощь и поддержку в осуществлении стоящих перед ними задач.

Вы прочитали ознакомительный фрагмент! Если книга Вас заинтересовала, вы можете купить полную версию книгу и продолжить увлекательное чтение.

velib.com

Особенности системы управления муниципальной собственностью Текст научной статьи по специальности «Экономика и экономические науки»

Аннотация научной статьи по экономике и экономическим наукам, автор научной работы — Хакимов Всеволод Владиславович

В современных условиях, когда органы местного самоуправления играют важную роль в становлении и развитии гражданского общества, встает вопрос о необходимости внедрения современных технологий муниципального управления как основного условия повышения его эффективности. В статье рассматривается понятие « управление муниципальной собственностью » с позиций разных исследователей. Также автор раскрывает сущность данной системы и обозначает условия ее эффективного функционирования. Помимо этого, сформулированы основные условия и критерии функционирования правового государства. Предлагается решение проблемы повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Похожие темы научных работ по экономике и экономическим наукам , автор научной работы — Хакимов Всеволод Владиславович,

Features of Management System Municipal Property

The relevance of the chosen research topic due to the fact that in the present circumstances, when local governments play an important role in the development of civil society, the question arises about the introduction of modern technologies of municipal governance as a basic condition for increasing its effectiveness. The article discusses the concept of “ management of municipal property ” from the perspective of different authors. The aim of this work is to develop a system of municipal property management in local authorities. The author also reveals the essence of the system and identifies conditions for its effective functioning. In addition, it sets out the basic conditions and criteria for the operation of law. The paper proposes a solution to improve the efficiency of local governments.

Текст научной работы на тему «Особенности системы управления муниципальной собственностью»

Вестник Челябинского государственного университета.

2016. № 2 (384). Экономические науки. Вып. 52. С. 214—221.

ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Челябинский государственный университет, Миасский филиал, Миасс, Россия

В современных условиях, когда органы местного самоуправления играют важную роль в становлении и развитии гражданского общества, встает вопрос о необходимости внедрения современных технологий муниципального управления как основного условия повышения его эффективности. В статье рассматривается понятие «управление муниципальной собственностью» с позиций разных исследователей. Также автор раскрывает сущность данной системы и обозначает условия ее эффективного функционирования. Помимо этого, сформулированы основные условия и критерии функционирования правового государства. Предлагается решение проблемы повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Ключевые слова: государственная собственность, муниципальная собственность, управление муниципальной собственностью, муниципальные органы власти.

Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что на современном этапе развития муниципальных образований остро стоит вопрос необходимости внедрения эффективных технологий управления муниципалитетами. Целью данного исследования является разработка системы управления муниципальной собственностью в органах местной власти. Статья включает теоретические выкладки по теме исследования.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 под муниципальной собственностью понимается имущество, находящееся в муниципальном образовании и составляющее экономическую основу местного самоуправления, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований [11].

Муниципальная собственность является экономической основой самостоятельности местного самоуправления как органа публичной власти, обеспечивает управляемость соответствующей территорией как единым целым. В основу данного определения закладывается и правовая база, которая разграничивает государственную власть и местное самоуправление. Так, ст. 12 Конституции РФ гласит, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [9]. Все законодательные акты также трактуют местное управление как самоуправление, которое отличается от государственного.

Органы местной власти являются представителем интересов населения, проживающего на со-

ответствующей территории муниципального образования. Муниципальные органы власти решают следующие задачи в этой области:

1) обеспечение наиболее полного учета интересов местного населения;

2) обеспечение приоритетности данных интересов по сравнению с интересами государства в целом;

3) ограничение вмешательства вышестоящих уровней государственной власти в процесс деятельности местного самоуправления по вопросам управления муниципальной собственностью.

Собственником муниципального имущества является муниципальное образование как юридическое лицо и субъект гражданского права. От его имени функции собственника исполняют представительные и исполнительные органы местного самоуправления, уполномоченные на то Уставом муниципального образования и другими нормативно-правовыми актами [1].

Главной особенностью системы управления муниципальной собственностью является то, что в условиях рыночной экономики органы местной власти играют двойственную роль: с одной стороны, они способствуют формированию эффективной рыночной среды с помощью издания различных нормативных актов, с другой — обеспечивают выполнение хозяйственных функций, являясь полноправным участником рыночных отношений. Выступая собственником имущественного комплекса муниципального образования, местные органы власти посредством комитетов

и департаментов осуществляют выполнение соответствующих функций по управлению данным имуществом, опираясь на требования, предъявляемые общественным характером этого имущества: во-первых, реализация с помощью конкурса объектов собственности; во-вторых, передача государственного и муниципального имущества во временное управление коммерческим организациям [8].

Рассмотрим и проанализируем подходы различных авторов к трактовке понятия «управление муниципальной собственностью».

Е. Г. Шаломенцева определяет этот термин таким образом: управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляется в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением [19. С. 25].

A. В. Руднев управление муниципальной собственностью понимает как управленческую деятельность в интересах местного сообщества, связанную с установлением правил, условий использования муниципального имущества с учетом общественных ценностей и достижения целей управления [16. С. 330].

И. А. Острина дает свою трактовку: управление муниципальной собственностью — совокупность эффективных действий собственника или управляющего, направленных на сохранение основных качеств объекта собственности или ее приращение [13. С. 55].

Дж. М. Розенберг предлагает другой подход к пониманию данной категории, который включает управление эксплуатацией недвижимостью, управление сохранностью и воспроизводством муниципальной собственности, контроль и учет недвижимости, правовое обеспечение и регулирование прав собственности на объекты муниципальной собственности [15].

B. В. Данилкин трактует управление муниципальной собственностью как совокупность эффективных действий органов местного самоуправления, обеспечивающих условия реализации всех отношений собственности, сохранение и приращение ее объектов, управление экономическими, экологическими и социальными инте-

ресами населения муниципального образования посредством создания муниципальных общественных благ [6. С. 45].

Автор настоящей статьи под управлением муниципальной собственностью понимает деятельность, направленную на формирование эффективных управленческих решений в отношении объектов муниципальной собственности и субъектов их пользования в целях удовлетворения экономических, социальных и экологических интересов населения соответствующего муниципального образования.

В отличие от существующих определение, данное автором, позволяет выделять управление как основное условие эффективного функционирования муниципального имущественного комплекса; определяет управление муниципальной собственностью как целенаправленный процесс; обозначает главную цель управления собственностью муниципального образования как удовлетворение интересов населения в необходимых им экономических, социальных и прочих благах, что обусловливает поступательное развитие соответствующего муниципального образования и является залогом успешного развития регионов и Российской Федерации в целом.

Считаем целесообразным раскрыть сущность системы управления муниципальной собственностью, а также обозначить условия эффективного функционирования данной системы.

Существует два подхода к определению системы управления — в узком и широком смысле. В первом случае система управления отождествляется с управляющей системой. Применительно к муниципальным образованиям в зависимости от уровня иерархии, сферы деятельности, организационно-правовой формы это может быть местная администрация, совет директоров, совет учредителей или другой орган. Во втором случае система управления рассматривается как совокупность управляющей и управляемой систем с присущими им взаимосвязями [7].

Считаем, что системе управления муниципальной собственностью присущи все признаки сложных систем, в том числе перечисленные в составленной автором таблице (с. 216).

По мнению автора, одна из главных особенностей системы управления муниципальной собственностью — открытость данной системы, которая характеризуется достаточно частым и интенсивным взаимодействием с населением. Кроме

Признаки системы управления

1. Иерархичность Содержит несколько этапов и способов достижения целей соответствующих уровней, что порождает внутриуровневые и межуровне-вые конфликты

2. Физическая неоднородность и большое число элементов Включает хозяйственно-экономические и социальные элементы, а также правила и алгоритмы их взаимодействия в различных ситуациях

3. Связи между элементами системы сильнее связей между элементами системы и среды Связи между элементами и власть в системе могут быть формальными (основанными на законодательстве, договорных отношениях и пр.) и неформальными (основанными на личной власти, моральной ответственности и доверии)

4. Синергичность Свойства отдельных элементов нельзя свести к свойствам системы в целом

5. Многофункциональность Способность к реализаии множества функций на заданной структуре, что проявляется в свойствах гибкости и адаптации

6. Надежность Способность реализовывать заданные функции в течение определенного периода с заданными параметрами качества

7. Безопасность Способность не наносить недопустимые воздействия техническим объектам, персоналу, окружающей среде при своем функционировании

8. Устойчивость Способность возвращаться в исходное состояние после некоторых возмущающих воздействий (острых внешних, экономических или социальных конфликтов)

9. Уязвимость Способность получать повреждения при воздействии внешних или внутренних поражающих факторов

того, это система с обратной связью, так как система местного самоуправления является выборной и любые решения, принимаемые местной властью, носят политический характер.

Ключевыми условиями и критериями функционирования правового государства являются следующие: осуществление прав населения на получение достоверной и объективной информации из всех возможных источников (телевидение, радио, газеты, Интернет и пр.); доступ граждан вне зависимости от их материального и социального положения к информации, имеющей важное общественное значение; информационная открытость и публичность деятельности властных структур [2].

Активное и деятельное участие населения в повседневной жизни муниципального образования обеспечивается реализацией прав граждан на получение информации. Важнейшим условием нормального функционирования современных отношений между гражданами и властными структурами является информационная открытость и публичность работы органов власти, за счет чего обеспечивается экономическая эффективность предпринимательской деятельности. Также информационная открытость органов власти способствует борьбе с коррупцией во властных структурах как одной из главных сдерживающих сил нормального и цивилизованного развития современного общества [3. С 21].

В целом же данная система, по мнению автора, представляет собой достаточно сложную структуру, поэтому проведение ее анализа не всегда представляется возможным. В этом случае прибегают к декомпозиции — разделению системы на части — и исследуют отдельно каждую часть. В частности, выделяют объект и субъект управления, концепцию управления, которая включает цели, задачи, принципы, подходы к управлению и методы управления.

Объектом системы управления муниципальной собственностью является муниципальная собственность, расположенная на территории муниципального образования или за его пределами, а именно: муниципальный жилищный фонд; находящееся в муниципальной собственности недвижимое имущество, в том числе переданное в аренду, пользование, залог и по иным основаниям; муниципальная собственность, закрепленная на праве хозяйственного ведения за муниципальными унитарными предприятиями или на праве оперативного управления за муниципальными казенными предприятиями, муниципальными учреждениями; объекты имущества, приобретенные муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями; иное имущество, приобретенное за счет средств местного бюджета, а также переданное в дар; казенное недвижимое имущество.

Предметом системы управления муниципальной собственностью являются отношения по поводу использования муниципальной собственности.

Основным субъектом управления муниципальной собственностью является население муниципального образования, которое передает свои права по владению, пользованию и распоряжению имуществом органам местного самоуправления. Также субъектом управления (в рамках предоставленных им полномочий) являются органы местного самоуправления (администрация города в лице комитета по управлению муниципальным имуществом и пр.).

Как отмечалось выше, должна быть обеспечена тесная взаимосвязь между органами местного самоуправления (информация о деятельности органов) и населением муниципального образования (мнения, интересы, критика и пр.).

В рамках концепции управления муниципальной собственностью необходимо выделить цели, задачи, принципы, инструменты, подходы к управлению и методы управления.

Концепция (от лат. сопсер^о — «понимание, единый замысел, ведущая мысль») — это система взглядов, отражающая определенное понимание сущности какого-либо предмета, явления или процесса и отношение к нему.

Известно, что функционирование системы управления муниципальной собственностью преследует достижение главной цели — повышение качества жизни населения муниципального образования.

Достижение цели управления обеспечивается выполнением ряда задач, основными из которых являются: а) обеспечение сохранности, эффективного использования и развития муниципальной собственности; б) обеспечение интересов местного сообщества в процессе разработки и реализации программ управления муниципальной собственностью и программ социально-экономического развития муниципального образования; в) повышение инвестиционной привлекательности территории муниципального образования за счет формирования цивилизованного рынка муниципальной собственности [18].

Формирование цивилизованного рынка муниципальной собственности может быть обеспечено за счет: а) гарантий имущественных прав собственности; б) льгот по платежам за собственность на период проектирования и строительства конкретных объектов; в) развития системы ипотечного кредитования; г) упрощения и уско-

рения процедуры оформления сделок с имуществом; д) содействия решению социальных проблем, в том числе жилищной, являющейся на сегодняшний момент одной из наиболее актуальных [10].

По нашему мнению, для эффективного функционирования системы управления собственностью муниципальных образований необходимо соблюдение ряда принципов:

1) комплексность — сбалансированность и взаимоувязывание отдельных элементов системы управления муниципальной собственностью;

2) эффективность — предполагает как эффективность управления объектами муниципальной собственности, так и эффективность построения и функционирования самой системы управления;

3) согласованность — взаимообусловленность, сочетание вопросов управления муниципальной собственностью и программ социально-экономического развития муниципального образования в целях обеспечения интересов населения, проживающего на территории данного муниципального образования;

4) пообъектный подход к управлению — может включать следующие практические меры:

а) пообъектное формирование недвижимого имущества и пообъектный учет такого имущества;

б) пообъектную регистрацию права собственности и сделок с ней; в) пообъектную оценку объектов собственности; г) пообъектное управление инвестиционными процессами в сфере имущества;

5) транспарентность (англ. transparent от лат.

trans—«насквозь, за пределами» + pareo —

«быть очевидным») — прозрачность, информационная открытость деятельности местных органов власти, развитие самоуправления граждан и общественного участия субъектов хозяйствования;

6) многообразие методов и форм управления — внедрение новых подходов к управлению.

Под инструментами управления государственной и муниципальной собственностью понимаются средства практической реализации управленческих решений, помогающих добиваться поставленных перед муниципалитетом целей.

Среди инструментов управления выделяют две подгруппы: общие (универсальные) и локальные.

Общие инструменты управления — это существующие, закрепленные в правовых актах нормы и правила управленческой деятельности; имеют форму законов, уставов, инструкций, ограничений и т. д.

Локальные инструменты управления носят частный характер, подкрепляя выполнение более значимого управленческого решения, и могут иметь форму постановлений, приказов, распоряжений, сделок, контрактов, совещаний и т. п.

Исследование единого методологического подхода по управлению муниципальной собственностью, который позволяет органам местного самоуправления принимать обоснованные решения, предполагает рассмотрение основных методов управления муниципальным имуществом.

Выделяют следующие методы управления муниципальной собственностью [17]:

1. Продажа муниципального имущества.

2. Сдача в аренду муниципальной собственности.

3. Создание муниципальных унитарных предприятий.

4. Внесение доли в уставный капитал акционерных обществ.

5. Инвестирование в объекты муниципальной собственности.

Считаем, что каждое муниципальное образование должно индивидуально подходить к выбору метода управления муниципальной собственностью, исходя из соображений целесообразности его применения при данных конкретных условиях хозяйствования.

Независимо от способа управления муниципальной собственностью органы местного самоуправления должны стремиться максимально сохранить управляемость и контроль над муниципальной собственностью на своей территории, однако содержать на балансе нерентабельные объекты имущественного комплекса также не имеет смысла. К примеру, потребность муниципального образования в муниципальных унитарных предприятиях обоснована лишь в ситуациях, когда эффективное функционирование данных предприятий экономически нецелесообразно осуществлять силами организаций других различных форм собственности [14].

При осуществлении выбора наиболее эффективного способа управления имущественным комплексом муниципального образования необходимо принимать во внимание специфику отрасли, в которой функционирует та или иная организация. Например, в ходе процесса реорганизации муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства необходимо учитывать то, что применение рыночных механизмов в данной отрасли разрешено не во всех случаях [12].

Выбор метода управления муниципальной собственностью должен зависеть от возможности конкуренции на рынке конкретных услуг или же нецелесообразности, в том числе экономической, создания альтернативных предприятий.

Продажа имущества муниципального образования является способом сравнительно быстрого единовременного получения крупной суммы денежных средств и позволяет получать в дальнейшем доход в виде земельного налога. Но недостатками продажи являются потеря возможных доходов от использования недвижимости в будущем, а также трудности в поиске покупателей, обладающих достаточными возможностями для полного выкупа имущества [5].

При решении проблем управления должны учитываться интересы развития местного сообщества и территории, также необходимо, чтобы все мероприятия, связанные с управлением муниципальным имуществом, были увязаны как по срокам, так и по ресурсам (финансовым, материальным, трудовым). Для достижения поставленной цели необходимо разработать комплекс мероприятий, направленных на повышение эффективности управления муниципальной собственностью [4].

Наряду с разработкой данного комплекса мер, по нашему мнению, следует ужесточить всесторонний контроль над использованием собственности муниципального образования, а также активизировать деятельность по сокращению сумм дебиторской задолженности, причитающихся к уплате в бюджет муниципального образования от арендаторов имущества муниципального образования.

В некоторых муниципальных образованиях существует ряд хозяйствующих субъектов, имеющих на балансе здания, но при этом юридически не оформляющих землю, находящуюся в собственности муниципального образования. Такое положение вещей свидетельствует не только о незаконном использовании земельных участков в коммерческих и иных целях, но и о снижении потенциально возможных доходов в местный бюджет от использования имущества в виде налоговых поступлений [20].

Исходя из всего вышеизложенного, можно сказать, что в случае реализации данных принципов эффективное управление муниципальной собственностью станет основой увеличения доходных статей бюджетов муниципальных образований в виде налоговых отчислений, а также выделит имущественный комплекс в качестве фунда-

мента полноценного социально-экономического развития муниципалитетов. Такое положение вещей станет возможно в случае, когда при определении способа управления муниципальным имуществом не просто будут приняты в расчет интересы сторон (органов местной власти, пред-

приятий различных форм собственности и населения, проживающего на территории данного муниципального образования), но также будут найдены источники финансирования для текущего функционирования и стратегического развития территории.

1. Агеев, В. Г. Муниципальная собственность как фактор инвестиционной привлекательности города / В. Г. Агеев // Экономика и упр. собственностью. — 2012. — № 2. — С. 113—118.

2. Аничкова, А. А. Пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью / А. А. Аничкова // Проблемы теории и практики упр. — 2014. — № 7. — С. 32—38.

3. Аноприенко, А. В. Методы и механизмы повышения эффективности управления муниципальной собственностью : дис. . канд. экон. наук / А. В. Аноприенко. — М., 2006. — 172 с.

4. Балдаева, М. К. Использование экономического интереса в управлении муниципальной собственностью / М. К. Балдаева // Наука и бизнес: пути развития. — 2012. — № 12. — С. 47—50.

5. Беляева, А. В. Вопросы управления муниципальной собственностью / А. В. Беляева // Экономика и упр. собственностью. — 2012. — № 3. — С. 41—46.

6. Данилкин, В. В. Муниципальная собственность и особенности ее управления в транзитивной экономике : дис. . канд. экон. наук / В. В. Данилкин. — Челябинск, 2010. — 206 с.

7. Днепровская, JL А. Специфика управления муниципальной собственностью в современных экономических условиях России / JI. А. Днепровская // Изв. Иркут. гос. экон. акад. — 2010. — № 3. — С. 122—124.

8. Ерошкин, А. К. Проблемы управления муниципальной собственностью в Российской Федерации / А. К. Ерошкин // Молодой ученый. — 2015. — № 9. — С. 603—606.

9. Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (с поправками от 30 дек. 2008 г.).

10. Маркварт, Э. Реалии муниципальной реформы в России: проблемы и пути развития / Э. Марк-варт // Экономика и упр. собственностью. — 2012. — № 1. — С. 92—100.

11. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЭ (ред. от 30 дек. 2015 г.) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_law_44571/.

12. Огиев, Д. В. Инновационные направления совершенствования управления муниципальной собственностью / Д. В. Огиев // Соврем, исследования социал. проблем. — 2014. — № 1. — С. 44—53.

13. Острина, И. А. Управление муниципальной собственностью / И. А. Острина // Сборник докладов по методологическим проблемам развития. — М.: Прима-Пресс-М, 2001.

14. Попов, А. С. Управление муниципальной собственностью: проблемы и пути их решения / А. С. Попов // Информ. экономика: информация, аналитика, прогнозы. — 2012. — № 4. — С. 30—32.

15. Розенберг, Дж. М. Инвестиции : терминолог. слов. / Дж. М. Розенберг. — М. : ИНФРА-М, 1997. — 400 с.

16. Руднев, А. В. Проблемы управления государственным и муниципальным имуществом / А. В. Руднев // Сборник докладов по методологическим проблемам развития. — М.: Прима-Пресс-М, 2001.

17. Филатова, Н. Г. Эффективное управление муниципальной собственностью как условие социально-экономического развития муниципального образования : дис. . канд. экон. наук / Н. Г. Филатова. — Новосибирск, 2010. — 174 с.

18. Чудинов, С. А. Управление муниципальной собственностью: проблемы и пути совершенствования / С. А. Чудинов // Вестн. Сарат. гос. соц.-экон. ун-та. — 2013. — № 2. — С. 74—78.

19. Шаломенцева, Е. Г. Совершенствование процесса управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления в Российской Федерации : автореф. дис. . канд. экон. наук / Е. Г. Шаломенцева. — М., 2004. — 172 с.

20. Шапалова, В. А. Особенности управления муниципальной собственностью / В. А. Шапалова // Полит, упр. — 2013. — № 2. — С. 79—82.

Сведения об авторе

Хакимов Всеволод Владиславович — аспирант кафедры экономико-правовых основ управления, преподаватель кафедры экономики Миасского филиала Челябинского государственного университета, Миасс, Россия, vsevolod_x@mail.ru

Bulletin of Chelyabinsk State University.

2016. No. 2 (384). Economic Sciences. Iss. 52. Pp. 214-221.

FEATURES OF MANAGEMENT SYSTEM MUNICIPAL PROPERTY

Chelyabinsk State University, Miass branch, Miass, Russia, vsevolod_x@mail.ru

The relevance of the chosen research topic due to the fact that in the present circumstances, when local governments play an important role in the development of civil society, the question arises about the introduction of modern technologies of municipal governance as a basic condition for increasing its effectiveness. The article discusses the concept of «management of municipal property» from the perspective of different authors. The aim of this work is to develop a system of municipal property management in local authorities. The author also reveals the essence of the system and identifies conditions for its effective functioning. In addition, it sets out the basic conditions and criteria for the operation of law. The paper proposes a solution to improve the efficiency of local governments.

Keywords: state ownership, municipal ownership, management of municipal property, the municipal authorities.

1. Ageyev, V.G. Munitsipal’naya sobstvennost’ kak factor investitsionnoy privlekatel’nosti goroda [Municipal property as a factor of investment attractiveness of the city]. Ekonomika i upravleniye sobstvennost’yu [Economy and management of the property], 2012, no. 2, pp. 113—118. (In Russ.).

2. Anichkova A.A. Puti povysheniya effektivnosti upravleniya munitsipal’noy sobstvennost’yu [Ways to increase the efficiency of municipal property management]. Problemy teorii i praktiki upravleniya [Problems of the theory and practice of management], 2014, no. 7, pp. 32—38. (In Russ.).

3. Anopriyenko A.V. Metody i mekhanizmy povysheniya effektivnosti upravleniya munitsipal’noy sobstvennost’yu [Methods and mechanisms to improve the management of municipal property. Thesis]. Moscow, 2006. 172 p. (In Russ.).

4. Baldayeva M.K. Ispol’zovaniye ekonomicheskogo interesa v upravlenii munitsipal’noy sobstvennost’uy [The use of economic interest in the management of municipal property]. Nauka i biznes: puti razvitiya [Science and business: the development], 2012, no. 12, pp. 47—50. (In Russ.).

5. Belyayeva A.V. Voprosy upravleniya munitsipal’noy sobstvennost’yu [Questions of municipal property management]. Ekonomika i upravleniye sobstvennost’yu [Economy and management of the property], 2012, no. 3, pp. 41—46. (In Russ.).

6. Danilkin V.V. Munitsipal’naya sobstvennost’ i osobennosti eyo upravleniya v tranzitivnoy ekonomike [Municipal property and its management features in transitive economy]. Chelyabinsk, 2010. 206 p. (In Russ.).

7. Dneprovskaya L.A. Spetscifika upravleniya muntsipal’noy sobstvennost’yu v sovremennykh ekonomich-eskikh usloviyakh Rossii [Specificity of management of municipal property in modern economic conditions of Russia]. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii [News of Irkutsk state economic Academy], 2010, no. 3, pp. 122—124. (In Russ.).

8. Eroshkin A.K. Problemy upravleniya munitsipal’noy sobstvennost’yu v Rossiiskoy Federatsii [The problems of managing municipal property in the Russian Federation], Molodoy uchyonyy [Young scientist], 2015, no. 9, pp. 603—606. (In Russ.).

9. The Constitution of the Russian Federation: adopted by the popular vote December 12, 1993 (in the version of December 30, 2008). (In Russ.).

10. Markvart, E. Realii munitsipal’noy reformy v Rossii: problemy i puti razvitiya: [The realities of municipal reform in Russia: problems and ways of development]. Ekonomika i upravleniye sobstvennost’yu [Economics and management of the property], 2012, no. 1, pp. 92—100. (In Russ.).

11. On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation: the Federal Law of06.10.2003, no. 131-FL. Spravochnayapravovaya sistema «Konsul’tantPlyus» [Legal reference system «ConsultantPlus»]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_law_44571/ (In Russ.).

12. Ogiyev D.V. Innovatsionnye napravleniya sovershenstvovaniya upravleniya munitsipal’noy sobstvennost’yu [Innovative ways of improving municipal property management]. Sovremennye issledovaniya sotsial’nykh problem [Modern research of social problems], 2014, no. 1, pp. 44—53. (In Russ.).

13. Ostrina I. A. Upravleniye munitsipal’noy sobstvennost’yu [Management of municipal property]. Sbornik dokladov po metodologicheskim problemam razvitiya [The collection of reports on the methodological problems of development]. Moscow, Prima-Press Publ., 2001. (In Russ.).

cyberleninka.ru