Антикоррупционная экспертиза федеральный закон

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (с изменениями и дополнениями)

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»

С изменениями и дополнениями от:

21 ноября 2011 г., 21 октября 2013 г., 4 июня 2018 г.

Принят Государственной Думой 3 июля 2009 года

Одобрен Советом Федерации 7 июля 2009 года

См. комментарий к настоящему Федеральному закону

Президент Российской Федерации

Установлены правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

К коррупциогенным факторам относятся положения актов (проектов), устанавливающие необоснованно широкие пределы усмотрения для правоприменителя или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Таковыми являются и положения с неопределенными, трудновыполнимыми и (или) обременительными требованиями к гражданам и организациям, создающие условия для проявления коррупции.

Антикоррупционная экспертиза носит обязательный характер. Она проводится Минюстом России, прокуратурой, а также иными органами, организациями и их должностными лицами.

Минюст России проверяет проекты федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ (в рамках их правовой экспертизы); нормативно-правовые акты, подлежащие госрегистрации; нормативно-правовые акты субъектов РФ (при мониторинге их применения).

К сфере прокурорской антикоррупционной проверки отнесены вопросы, касающиеся: прав и свобод граждан; государственной и муниципальной собственности; государственной и муниципальной службы (включая госгарантии лицам, замещавшим соответствующие должности); бюджетного, налогового, таможенного, лесного и некоторых иных отраслей законодательства. При выявлении коррупциогенных факторов прокурор вправе потребовать внести изменения в акт или обратиться непосредственно в суд. В требовании прокурора должны быть указаны коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Оно подлежит обязательному рассмотрению и может быть обжаловано.

Иные органы, организации и их должностные лица проводят экспертизу принятых ими актов (проектов).

Общественные организации и граждане также могут проводить независимую экспертизу за свой счет. Заключение, составленное по результатам такой экспертизы, носит рекомендательный характер. Однако оно подлежит обязательному рассмотрению.

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»

Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования

Текст Федерального закона опубликован в «Российской газете» от 22 июля 2009 г. N 133, в Собрании законодательства Российской Федерации от 20 июля 2009 г. N 29 ст. 3609

В настоящий документ внесены изменения следующими документами:

Федеральный закон от 4 июня 2018 г. N 145-ФЗ

Изменения вступают в силу с 15 июня 2018 г.

Федеральный закон от 21 октября 2013 г. N 279-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении десяти дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

base.garant.ru

Антикоррупционная экспертиза федеральный закон

(обзор опыта проведения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации анализа законопроектов на предмет наличия в них положений, создающих условия для коррупционных проявлений)

Требования очищения российского законодательства от норм (и дефектов норм), которые могут быть использованы и используются в коррупционных целях, стали активно выдвигаться несколько лет назад, в том числе российскими парламентариями, представителями экспертного и журналистского сообщества.

Сегодня, как правило, не вызывает возражений утверждение о том, что значительная часть коррупционных деяний становится возможной благодаря дефектам российских законов и подзаконных нормативных правовых актов. Некоторые из этих дефектов (вероятно, большинство) появляются в законодательстве по недосмотру. Другие — встраиваются в него с заранее определенными коррупционными целями.

Однако до последнего времени это внимание к проблеме снижения коррупционных рисков российского законодательства не имело законодательной и методической поддержки.

Эта проблема воспринималась и воспринимается (в большинстве случаев), скорее, в рамках общей озабоченности качеством принимаемых и действующих законов.

Так в Регламенте Государственной Думы Российской Федерации предусматривается лишь общая возможность проведения экспертизы (научной экспертизы) по собственной инициативе профильного или иного ответственного комитета Государственной Думы РФ или (по его же решению) по запросу Общественной палаты. Пункт 1 статьи 112 главы 12 Регламента ГД РФ, в частности, предусматривает: «По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы». «В случае, если ответственный комитет принял решение о проведении Общественной палатой экспертизы законопроекта, ответственный комитет вносит проект обращения Государственной Думы к Общественной палате о проведении экспертизы законопроекта и проект постановления Государственной Думы о принятии указанного обращения в порядке, установленном статьями 93 и 94 настоящего Регламента».

Правовая экспертиза проводится также Правовым управлением ГД РФ. Согласно пункта 2 статьи 112 главы 12 Регламента ГД: «Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта».

Очевидно, во всех случаях речь не идет о специальном внимании к коррупционным рискам законодательства (законопроектов). Можно предположить, что такая экспертиза (научная экспертиза) включает в себя выявление дефектов законодательства, способствующих коррупции. Тем не менее, эта работа не обязательна. Нормативными правовыми актами она не предусмотрена. На практике экспертиза (научная экспертиза) законопроектов до последнего времени не предполагала целенаправленного выявления дефектов законодательства, создающих коррупционные риски.

Нормативная правовая база целенаправленной работы по снижению коррупционных рисков законодательства появилась благодаря усилиям — с активным участием Комиссии Государственной думы РФ по противодействию коррупции — по ратификации Россией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции.

Федеральный закон о ратификации Конвенции ООН против коррупции принят ГД РФ 17 февраля 2006 г., опубликован и вступил в силу 20 марта 2006 года. Ратификация Государственной Думой Российской Федерации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции придала факультативному вниманию к проблеме снижения коррупционных рисков законодательства статус официального требования ко всем органам государственной власти. Пункт 3 статьи 5 Конвенции устанавливает в рамках политики и практики предупреждения и противодействия коррупции: «Каждое Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней».

Разумеется, эта норма Конвенции, как и другие ее нормы, нуждается в конкретизации в национальном российском законодательстве. Тем не менее, она уже является достаточным основанием добиваться того, чтобы в обязательном порядке осуществлялась специализированная экспертиза законодательства, направленная на снижение его коррупционных рисков.

В этой ситуации проблема состоит, прежде всего, в разработке технологий проведения такой экспертизы, позволяющих надежно обнаруживать и, затем, устранять дефекты законодательства (законопроектов), способствующие коррупции.

Определенные усилия в решении этой проблемы были предприняты российским экспертным сообществом при поддержке Комиссии Государственной думы РФ по противодействию коррупции.

В 2002 -2003 годах представителями экспертного и научного сообщества (фонд «Индем»; Национальный антикоррупционный комитет, ГУ — Высшая школа экономики), Счетной палаты Российской Федерации были сформулированы предложения по технологии снижения коррупционных рисков законодательства.

В 2004 году в Центре стратегических разработок на основе этих предложений, с активным участием их авторов была подготовлена «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов» (далее также — Памятка). В подготовке Памятки участвовали также представители Минэкономразвития Российской Федерации, Института прокуратуры, Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Транспаренси Интернешл-Р», Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства (ОПОРа России), международной конфедерации обществ потребителей и других заинтересованных организаций Работа была проведена и продолжается в рамках проекта ЦСР «Анализ коррупциогенности законодательства и его правоприменения».

В июле 2004 года Памятка была представлена вниманию депутатов — членов Комиссии ГД РФ по противодействию и обсуждена на заседании Комиссии. Судя по состоявшемуся обсуждению, членов Комиссии привлекла возможность целенаправленной и систематической работы по снижению коррупционных рисков российского законодательства.

Предложенная в Памятке методика анализа коррупциогенности (антикоррупционной экспертизы) помогает выявлению в законодательных актах и их проектах наиболее типичных коррупционных факторов.

Тем самым поиск дефектов (и формул) законодательства, содержащих коррупционные риски становится более целенаправленным. Среди множества дефектов норм, снижающих качества законов (и подзаконных нормативных правовых актов) выделены те, которые содержат коррупционные риски. В свою очередь — на основе широкой экспертной оценки — из числа этих коррупционных факторов были выделены типичные, то есть те которые встречаются наиболее часто и в любом случае создают предпосылки коррупции.

Памятка дает описание этих типичных коррупционных факторов, позволяющее обнаружить их с высокой степенью достоверности любому лицу, участвующему в законотворческой деятельности. Памятка дает также краткую оценку возможных коррупционных последствий сохранения этих коррупционных факторов в законодательстве.

В свою очередь любая норма законопроекта (а в дальнейшем и действующего закона), в которой обнаруживается коррупционный фактор (прежде всего, типичный коррупционный фактор), признается коррупциогенной.

Это означает, что она может быть использована в коррупционных целях — для извлечения ненадлежащей выгоды, получения административной ренты. Однако это не означает более жесткого утверждения — что она обязательно будет использована в этих целях. В доказательстве этого нет необходимости. Не каждый коррупционный фактор становится основой коррупционной практики, но коррупционная практика чаще всего основана на коррупционных факторах законодательства. Коррупционные факторы должны быть устранены из законодательства не потому, что они в каждом случае уже используются в коррупционных целях, а потому, что они могут быть использованы в этих целях.

Это означает также, что коррупциогенная норма должна быть устранена или скорректирована, так, чтобы она не создавала «правовые» предпосылки коррупции — не содержала коррупционных факторов или, по — крайней мере, типичных коррупционных факторов.

Наконец, это означает, что сам закон или законопроект (или подзаконный нормативный правовой акт), содержащий коррупциогенные нормы также является коррупциогенным и должен быть изменен. В случае законопроекта — он не должен быть принят в этом виде.

С учетом обсуждения, состоявшегося в Комиссии ГД РФ по противодействию коррупции, Памятка была доработана и издана.(Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. — М.: Центр стратегических разработок/Статут, 2004.) Она была направлена заинтересованным организациям, включая Государственную Думу РФ, законодательные органы субъектов РФ, федеральные органы исполнительной власти, руководителям субъектов РФ.

Благодаря инициативе Комиссии ГД РФ по противодействию коррупции предложенная в Памятке методика анализа коррупциогенности законодательных актов (антикоррупционной экспертизы) была апробирована в апреле 2005 — сентябре 2006 года при рассмотрении Государственной Думой РФ проектов 6 федеральных законов. Для трех из них антикоррупционная экспертиза проводилась дважды — перед первым и вторым чтениями. По ряду законопроектов антикоррупционная экспертиза проводилась Комиссией по решению Совета Государственной Думы РФ.

Антикоррупционная экспертиза законопроектов проводилась внешними экспертами. Организация проведения экспертизы обеспечивалась Центром стратегических разработок, Институтом модернизации государственного и муниципального управления, в том числе при поддержке Правительства Великобритании через Фонд глобальных возможностей.

В большинстве случаев результаты антикоррупционной экспертизы были обсуждены на заседаниях Комиссии ГД РФ по противодействию коррупции, по итогам которых были приняты решения, поддерживающие заключения экспертов о наличии в законопроектах коррупциогенных норм и рекомендующие устранить эти нормы из соответствующего законопроекта. В ряде случаев эти решения Комиссии были поддержаны Советом ГД РФ, рекомендовавших профильным комитетам ГД РФ учесть высказанные по результатам антикоррупционной экспертизы замечания.

За период с апреля 2005 года по сентябрь 2006 года по поручению Комиссии ГД РФ по противодействию коррупции была проведена антикоррупционная экспертиза следующих законопроектов:

  1. Проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О лекарственных средствах».
  2. Проекта федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта».
  3. Проекта федерального закона «О защите конкуренции».
  4. Проекта федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
  5. Проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»».
  6. Проекта федерального закона «О внесении изменений в статью 40 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» и статью 28 Федерального закона «Об акционерных обществах».
  7. Необходимость проведения экспертизы проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О лекарственных средствах» была обусловлена решением Совета Государственной Думы РФ от 14 апреля 2005 года. В соответствии с этим решением Комиссии Государственной Думы РФ по противодействию коррупции было поручено рассмотреть данный проект федерального закона и внести предложения на Совет Государственной Думы РФ.

    Рассмотренные на заседании Комиссии заключения экспертов, состоявшееся обсуждение, подготовленной на их основе и представленное на Совет Государственной Думы РФ заключение Комиссии свидетельствовали о том, что целый ряд норм законопроекта могут способствовать созданию дополнительных условий для развития коррупционных отношений в сфере оборота лекарственных средств. При этом в резолютивной части заключения по результатам антикорупционной экспертизы Комиссия рекомендовала Государственной Думе отклонить законопроект.

    В связи с этим заключением ответственным за рассмотрение законопроекта Комитетом Государственной Думы РФ по охране здоровья было принято решение о создании рабочей группы по законопроекту, в целях доработки проекта федерального закона. В состав рабочей группы были включены депутаты Государственной Думы РФ — председатель и члены Комиссии, независимые эксперты, проводившие экспертизу законопроекта. Все выводы о коррупционных рисках законопроекта, изложенные в заключении, были предметом подробного обсуждения. Текст законопроекта был откорректирован с учетом предложений, изложенных в заключении.

    В дальнейшем законопроект был существенно доработан на предмет исключения положений (дефектов норм и законодательных формул), способствующих коррупции, что предопределило принятие проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О лекарственных средствах» Государственной Думой в первом чтении 8 июля 2005 года. В настоящее время законопроект находится в ответственном Комитете.

    Экспертиза проекта федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта» была проведена Комиссией по противодействию коррупции в соответствии с решением Совета Государственной Думы РФ от 13 декабря 2005 года. В заключении Комиссии на законопроект, принятый Государственной Думой 16 декабря 2005 года в первом чтении, отмечено, что его изучение и анализ позволили выявить нормы, создающие правовой потенциал для коррупции. Резолютивная часть заключения содержала вывод Комиссии о нецелесообразности рассмотрения законопроекта во втором чтении без устранения содержащихся в законопроекте коррупционных факторов.

    Решением Совета Государственной Думы РФ заключение Комиссии по противодействию коррупции было направлено в ответственный Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам для учета при подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении. Выводы, сделанные Комиссией по результатам антикоррупционной экспертизы законопроекта, стали предметом обсуждения рабочей группы, образованной в Комитете Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам и включены в сводную таблицу поправок при подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

    В настоящее время законопроект подготовлен ответственным Комитетом к рассмотрению Государственной Думой РФ. По инициативе Комиссии ГД РИФ по противодействию коррупции экспертами в порядке контроля учета ранее высказанных замечаний проводится антикоррупционная экспертиза законопроекта, подготовленного ко второму чтению.

    Экспертиза проекта федерального закона «О защите конкуренции», внесенного в Государственную Думу Правительством Российской Федерации и принятого Государственной Думой в первом чтении 8 июля 2005 года, проводилась по инициативе Комиссии в соответствии с Положением о Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В частности, решение Комиссии о проведении экспертизы проекта федерального закона было обусловлено анализом заключений Администрации Президента Российской Федерации, ответственного Комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму, Правового управления Аппарата Государственной Думы.

    Антикоррупционная экспертиза законопроекта показала, что многие его нормы имеют антикоррупционную направленность и могут способствовать обеспечению превентивных мер по противодействию коррупции. Целый ряд прогрессивных новелл законопроекта связан, в частности, с попыткой более детально регламентировать деятельность государственных органов. Тем не менее, антикоррупционная экспертиза законопроекта выявила в нем положения, требующие доработки, так как они создают благоприятные условия для коррупции. В резолютивной части заключения Комиссия указала на необходимость устранить в законопроекте коррупционные факторы до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.

    24 января 2006 года заключение Комиссии ГД РФ по противодействию коррупции было утверждено на заседании Комиссии и направлено в ответственный Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму.

    Замечания Комиссии были оформлены ответственным Комитетом в виде соответствующих поправок к законопроекту и стали предметом рассмотрения Государственной Думы РФ при его рассмотрении во втором чтении. 5 июля законопроект принят во втором, а 8 июля 2006 года — в третьем чтении.

    9 февраля 2006 года Советом Государственной Думы было принято решение с поручением Комиссии Государственной Думы РФ по противодействию коррупции представить на Совет Государственной Думы РФ заключение по проекту федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Заключение Комиссии по результатам антикоррупционной экспертизы, представленное на Совет Государственной Думы РФ, содержало существенные замечания по законопроекту в связи с выявленными в нем коррупциогенными факторами и рекомендацию Государственной Думе не рассматривать данный законопроект в первом чтении без изменения концептуальных положений законопроекта.

    Решением Совета Государственной Думы РФ от 16 февраля 2006 года заключение Комиссии по противодействию коррупции было направлено в ответственный Комитет Государственной Думы по экономической политике для учета при подготовке законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении. Проект федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари» был принят Государственной Думой РФ в первом чтении 24.03.2006 года. В настоящее время в ответственном Комитете проводится работа, связанная с процедурой подготовки проекта федерального закона к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении.

    Необходимость проведения экспертизы проекта федерального закона № 279490-4 «О внесении изменений в статью 40 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» и статью 28 Федерального закона «Об акционерных обществах» была обусловлена обращением Председателя Комитета Государственной Думы РФ по собственности, после принятия Советом Государственной Думы РФ решения о назначении названного Комитета ответственным по законопроекту.

    Представленное в Комитет Государственной Думы РФ по собственности заключение Комиссии по результатам антикоррупционной экспертизы свидетельствовало о том, что в законопроекте содержится ряд коррупционных факторов. При этом в резолютивной части заключения Комиссией было указано на нецелесообразность рассмотрения законопроекта без устранения в его положениях коррупционных факторов. Повторная аетикоррупционная экспертиза законопроекта была проведена после подготовки его ко второму чтению. Заключение Комиссии по результатам антикоррупционной экспертизы было направлено в ответственный Комитет и роздано депутатам в зале заседаний Государственной Думы РФ. 7 июля 2006 года закон принят во втором чтении, а 8 июля — в третьем чтении.

    В проанализированных законопроектах выявлены практически все типичные коррупционные факторы. Некоторых из них встречаются во всех или в большинстве законопроектов.

    На одном из первых мест (по частоте «применения») оказались завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации его права. Этот коррупционный фактор делает коррупционные отношения при использовании содержащей его нормы законороекта почти неизбежными. Этот дефект проявляется, чаще всего, при реализации разрешительных и регистрационных полномочий. Он проявляется, в частности, в перечнях оснований для отказа — например, перечень не исчерпывающий или содержит «размытые», субъективно-оценочные формулировки (например, представленные заявителем сведения неполные или не соответствуют действительности).

    Отсутствие административных процедур — другой часто встречавшийся в рассмотренных законопроектах коррупционный фактор. Коррупциогенность повышается, если нет четкого порядка принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, контроля и др.

    С ним тесно связан еще один часто встречающийся коррупционный фактор — пробел в регулировании. В нормативном правовом акте отсутствуют нормы, касающиеся реализации закрепленной за государственным органом функции. Это создает возможность чиновникам действовать по собственному усмотрению в нерегулируемой области.

    «Популярен» коррупционный фактор, который называется — нормы, определяющие компетенцию по формуле «вправе». Наличие этого коррупционного фактора фактически означает, что чиновники, например, уполномоченного органа могут принять или не принять решение о распределении разрешений, реализации прав. Создается рынок вынужденной покупки законных прав.

    Нормы, содержащие избыточно широкие дискреционные полномочия должностных лиц и государственных органов — также относится к часто встречающимся коррупционным факторам. Спектр таких дискреционных полномочий очень широк. От продления сроков принятия решения до установления исполнителем правил.

    Юридико-лингвистическая коррупциогенность — использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, категорий оценочного характера, слов с неясным содержанием также встречается нередко.

    Из других коррупционных факторов встречаются также:

    Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур, когда на конкретное право (приобретение или аренда объекта государственной собственности, поставка товара для государственных нужд) претендуют несколько граждан или юридических лиц. Коррупциогенность повышается, если не предусмотрено заблаговременное извещение о проведении конкурса, выбор победителя по заранее установленному критерию, гласность и публикация итогов, коллегиальное решение вопросов конкурсной комиссией.

    Ложные цели и приоритеты. Целесообразность принятия закона может отсутствовать, регулирование вопроса может оказаться избыточным, ставить дополнительные административные барьеры, предъявлять заведомо неисполнимые требования. Иногда принятие надуманного закона может напрямую закреплять коррупциогенные схемы.

    Нарушение баланса интересов. В результате принятия такого закона выигрывает только одна группа лиц (например, страховые организации, крупный бизнес).

    В целом апробация методики анализа коррупциогенности законодательных актов (антикоррупционной экспертизы) позволяет сделать три вывода:

    1. Судя по проанализированным законопроектам, коррупционные риски являются для российского законодательства реальной проблемой.
    2. Существенное снижение коррупционных рисков российского законодательства вполне возможно.
    3. Апробированная в Комиссии ГД РФ по противодействию методика анализа коррупциогенности (антикоррупционной экспертизы) законодательных актов доказала свою полезность. Она может использоваться как инструмент целенаправленной, систематической и продуктивной работы по очищению российского законодательства от коррупционных факторов.

    При этом эффект может быть максимальным, если наряду с работой по снижению коррупциогенности федерального законодательства, будут предприниматься усилия по снижению корруцпиогеннности региональных законов и нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

    Такие усилия также были предприняты в 2005 — 2006 годах. Они предпринимались параллельно с апробацией методики анализа коррупциогенности законодательных актов в ГД РФ и во многом благодаря успешности этой апробации.

    Необходимость «внедрить экспертизу нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность» признана в утвержденной Правительством РФ Концепцией административной реформы в Российской федерации в 2006-2008 годах.

    В 2006 году экспертами по заказу Минэкономразвития РФ совместно с ЦСР при поддержке Всемирного банка и Трастового фонда Великобритании DFID. на основе Памятки эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов подготовлена «Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти», а также методика проведения тренинга по ее освоению сотрудниками правовых управлений органов исполнительной власти, разработчиками нормативных правовых актов и независимыми экспертами.

    При поддержке Всемирного банка и Трастового фонда Великобритании DFID начались и будут продолжены проекты по распространению методики анализа коррупциогенности законодательных актов и нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

    В 2006 году началось проведение тренингов по освоению методики анализа коррупциогенности (антикоррупционной экспертизы) нормативных правовых актов специалистами федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, независимыми экспертами. Такие тренинги проведены Институтом модернизации государственного и муниципального управления при поддержке Правительства Великобритании через Фонда «Глобальные возможности» для специалистов и независимых экспертов Вологодской, Курганской, Свердловской, Томской областей, Пермского и Ставропольского краев.

    По инициативе Комиссии ГД РФ по противодействию коррупции при поддержке Председателя Государственной Думы Российской Думы РФ, Правового управления ГД РФ тренинг по освоению методики анализа коррупциогенности (антикоррупционной экспертизы) федеральных законодательных актов был проведен также для специалистов Государственной Думы РФ.

    Основанием для проведения тренинга стал, прежде всего, вывод о том, что для существенного снижения коррупциогенности федерального законодательства недостаточно привлечения внешних экспертов, проведения внешней антикоррупциогенной экспертизы. Такой вывод был сделан при обсуждении Председателем Комиссии ГД РФ по противодействию коррупции М.И. Гришанковым и экспертами результатов апробации методики анализа коррупциогенности проектов федеральных законов.

    Появление коррупционных факторов в законопроектах может и должно предотвращаться и (или) пресекаться на стадии разработки и рассмотрения законопроекта в профильных и других ответственных комитетах и комиссиях Государственной Думы РФ, в Правовом управлении ГД РФ.

    Для этого, нужно, во-первых, чтобы всеми участниками законотворческого процесса была признана необходимость специальных, целенаправленных и систематических усилий по снижению коррупционных рисков законодательства. Нужно признать, что эта цель не достигается в рамках традиционных усилий по обеспечению качества законопроектов — в рамках правовой или юридико-технической экспертизы. В последующем, вполне возможно, антикоррупционная экспертиза войдет в состав обычной правовой и юридико-технической экспертизы. Надо, чтобы со временем она стала обыденным делом. Однако пока, «на старте» для нее необходимо специальное внимание. Для ее культивирования важно, чтобы она воспринималась и осваивалась как система специальных усилий.

    Во-вторых, нужно, чтобы все участники законотворческого процесса освоили технологию снижения коррупционных рисков законодательства. В настоящее время такая технология представлена методикой анализа коррупциогенности законодательных актов.

    В-третьих, необходимо установить порядок, когда за чистоту законопроекта от коррупционных факторов отвечает каждый участник законотворческого процесса на каждом его этапе. Нужно установить соответствующую процедуру подтверждения ими проведенной антикоррупционной работы.

    Требование такого подтверждения может быть при определенных условиях предъявлено субъекту права законодательной инициативы. Например, может быть установлено, что в пояснительной записке к законопроекту в обязательном порядке указывается, что в отношении законопроекта при его разработке и в порядке контроля был проведен анализ коррупциогенности предлагаемых норм и вносимый в Государственную Думу РФ законопроект коррупционных факторов не содержит.

    Такое подтверждение должно стать обязательным для комитетов и комиссий, Правового управления ГД РФ, их специалистов, отвечающих за качество законопроекта на своем участке работы. Каждый из них, передавая законопроект для дальнейшего рассмотрения, должен поставить на нем своего рода штамп: «Проверено. Коррупционных факторов нет».

    Именно этой работой должно быть обеспечено снижение коррупциогенности всего массива федерального законодательства. Анализ коррупциогенности разрабатываемого и рассматриваемого законопроекта, предлагаемых норм должен стать формой повседневного самоконтроля разработчиков и других участников законотворческого процесса. Без этого антикоррупционная экспертиза останется экзотической и посторонней для законотворческого процесса технологией. Строго говоря, внешняя антикоррупционная экспертиза законопроектов — аналогичная той, которая в настоящее время организуется и проводится Комиссией ГД РФ по противодействию коррупции — должна проводиться только выборочно в порядке контроля достоверности поставленных на предыдущих этапах штампов, утверждающих, что коррупционных факторов нет.

    С учетом этих соображений Председатель Комиссии ГД РФ по противодействию коррупции М.И. Гришанков направил Председателю Государственной Думы РФ Б.В.Грызлову письмо с предложением начать работу по подготовке специалистов ГД РФ к проведению анализа коррупциогенности федерального законодательства. Было предложено в качестве первого шага провести для специалистов ГД РФ тренинг по применению методики анализа коррупциогенности законодательных актов.

    «Практика проведения антикоррупционной экспертизы — отмечается в письме, — подтвердила эффективность и достоверность применявшейся методики анализа коррупциогенности законодательных актов, подготовленной ранее Центром стратегических разработок.

    Вместе с тем мы убедились, что значительная часть обнаруживаемых в ходе экспертизы коррупциогенных норм (дефектов норм) вполне могла бы быть устранена самими разработчиками законопроектов или при работе с ними специалистов профильных комитетов и Правового управления Государственной Думы.

    В этой связи прошу Вас, уважаемый Борис Вячеславович, поддержать предложение Института модернизации государственного и муниципального управления о проведении для специалистов правового управления Государственной Думы, других подразделений, отвечающих за качество выносимых на рассмотрение Государственной Думы законопроектов, тренинга по освоению методики анализа коррупциогенности законодательных актов».

    Предложение было поддержано.

    Первый тренинг по применению методики анализа коррупциогенности законодательных актов для специалистов Государственной Думы РФ был проведен в июле 2006 года. Ряд специалистов ГД РФ познакомился с методикой.

    В ближайшее время Комиссия ГД РФ предполагает разослать Памятку, с информацией об опыте ее применения всем депутатам Государственной Думы РФ. Для заинтересованных депутатов будет проведен информационный семинар.

    Тем самым будут сделаны первые шаги по внедрению анализа коррупциогенности (антикоррупционной эеспертизы) законодательных актов в повседневную практику законодательной деятельности Государственной Думы РФ.

    Следующие шаги будут зависеть от развития правовой базы внедрения антикоррупционной экспертизы (анализа корупциогенности) законодательных актов в практику законодательной деятельности. Норма Конвенции ООН против коррупции, установившая обязательность оценки правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней, должна быть конкретизирована.

    Попытка сделать шаги в этом направлении была предпринята Комиссией ГД РФ по противодействию коррупции еще в декабре 2005 года. 8 декабря 2005 в Государственную Думу РФ были внесены проекты постановлений о внесении изменений в Регламент ГД РФ и в Положение о Комиссии, направленные на то, чтобы Комиссия официально участвовала при рассмотрении законопроектов в качестве ответственной Комиссии. Принятие этих изменений в фактически означало бы, что Комиссия признается ответственной коррупционные риски принимаемых законопроектов.

    Обсуждение проектов этих постановлений в Совете Государственной Думы РФ показало:

    • во-первых, что право Комиссии в инициативном порядке или по поручению Совета ГД РФ проводить антикоррупционную эакспертизу законодательных актов никем не оспаривается;
    • во-вторых, что внедрение антикоррупционной экспертизы (анализа корупциогенности) федерального законодательства в качестве обязательной требует более детальной и комплексной проработки процедуры ее проведения и использования ее результатов.
    • Таким образом, в 2004 — 2006 годах в Государственной Думе РФ, прежде всего по инициативе и усилиями Комиссии ГД РФ по противодействию коррупции совместно с экспертным сообществом предприняты определенные шаги по снижению и предотвращению коррупционных рисков российского законодательства:

      • ратифицирована Конвенция ООН против коррупции, установившая обязательность оценки правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней;
      • поддержана разработка методики анализа коррупциогенности (антикоррупционной экспертизы);
      • организована апробация указанной методики в отношении ряда проектов федеральных законов;
      • приняты решения по результатам проведенного анализа коррупциогенности (антикоррупционной экспертизы) проектов федеральных законов;
      • на основании этих решений снижена коррупциогенность проанализированных законопроектов;
      • начата работа по внедрению анализа коррупциогенности (антикоррупционной экспертизы) законодательных актов в практику законотворческой деятельности, в том числе:
      • проведен тренинг для ряда специалистов ГД РФ, отвечающих за качество законопроектов, вносимых на рассмотрение ГД РФ;
      • информированы депутаты Госудасртвенной Думы РФ.

      В ближайшей перспективе, по мнению экспертов, должна быть продолжена апробация и освоение методики анализа коррупциогенности законодательных и иных нормативных правовых актов. Затем методике антикоррупционной экспертизы должен быть придан официальный статус.

      Должна быть разработана и утверждена процедура организации и проведения анализа корруциогенности законодательных актов и их проектов. Должен быть обеспечен статус антикоррупционной экспертизы, которая может быть проведена в инициативном порядке независимыми экспертами, юридическими или физическими лицами, чьи права, свободы и интересы затрагиваются законодательным актом или его проектом.

      Анализ коррупциогенности законодательных актов в перспективе должен стать обязательным и рутинным компонентом в разработке и принятии законодательного акта.

      После освоения методики анализа законодательных актов при подготовке и принятии их проектов, возможно проведение систематической работы по снижению коррупциогенности действующего законодательства.

      www.gov.karelia.ru