Разграничения полномочий между федеральным центром и регионами

Разграничения полномочий между федеральным центром и регионами

Разграничение полномочий в России осуществляется с помощью следующих нормативных актов:

  1. Конституция РФ;
  2. федеративный договор 1992 года;
  3. индивидуальный договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (27 договоров с период с 1993 по 1997 гг.);
  4. федеральные законы.

Как разграничение полномочий, так и иерархия уровней власти строятся на следующих принципах:

  • принцип прямого действия в отношении законов, принятых по предметам ведения федерального центра;
  • принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения;
  • принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопросам региональной компетенции.
  • В федеральном законе 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» сформулированы такие общие принципы разграничения полномочий:

    • принцип конституционности (соответствие всех нормативных актов по разграничению полномочий Конституции РФ);
    • принцип верховенства Конституции РФ;
    • принцип равноправия субъектов федерации при разграничении полномочий;
    • принцип согласования интересов федерации и интересов субъектов федерации;
    • принцип добровольности;
    • принцип обеспеченности ресурсами;
    • принцип гласности.

    К федеральным полномочиям (полномочиям центра) относятся:

    1. Внешняя политика и национальная безопасность. Совместное ведение – внешняя политика, затрагивающая интересы регионов.
    2. Основы политического режима. Совместное ведение – принципы организации власти субъектов и местного самоуправления, обеспечение соответствия конституций, уставов и т.п. Конституции и федеральным законам.
    3. Судебная власть. Адвокатура и нотариат, административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении.
    4. Инфраструктура и стратегические вопросы экономики. Энергетические системы, ядерная энергетика, федеральный транспорт и пути сообщения, связь – исключительная компетенция центра; региональные системы транспорта, связь могут находиться и в ведении региона.
    5. Экономика и социальная сфера. Это наиболее конфликтная среда. К исключительному ведению центра относятся установление «общих правил игры», то есть федеральные налоги и сборы, федеральная собственность, установление основ единого рынка и т.п. К совместному ведению – разграничение государственной собственности, установление общих принципов налогообложения; земельное, водное, лесное, трудовое, жилищное, семейное законодательство, законодательство о недрах, социальная защита, общие вопросы воспитания.
    6. К тенденциям последнего времени в РФ можно отнести конкретизацию полномочий, входящих в сферу совместного ведения, и более четкое разделение сферы совместной компетенции на полномочия, которые финансируются из федерального бюджета, и на полномочия, самостоятельно финансируемые регионом.

      cito-web.yspu.org

      Понятие «предметы ведения» используется Конституцией РФ в двух значениях.

      Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закреплен в главе 3 Конституции РФ — «Федеративное устройство», причем ст. 71 и 72 посвящены исключительно данной задаче. В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются именно в этом аспекте.

      Вместе с тем, категория «предметы ведения» рассматривается и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия «компетенция» органа государственной власти

      Компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предмета ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения

      Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридическое закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность принятия правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа.

      Разграничение предметов ведения — это вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов Федерации.

      Суть предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов производна от функций государства, под которыми понимаются основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами.

      Одна из особенностей функций состоит в том, что они представляют собой устойчивую, сложившуюся предметную деятельность в той или иной сфере — в экономике, политике, государственном строительстве, в праве и т.д.

      Таким образом, в предметах ведения выражаются и конкретизируются функции государства. Для более успешной реализации они могут быть распределены между государством в целом (Федерацией) и его составными частями (субъектами Федерации).

      И здесь возникает один из сложнейших вопросов государственного строительства — оптимальность распределения сфер деятельности предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

      После принятия Конституции РФ 1993 г . возникало и возникает много сложностей с реализацией предметов ведения как Российской Федерацией, так и ее субъектами. Со всей остротой эти проблемы встают и при осуществлении в последнее время укрепления вертикали государственной власти [1] .

      Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это — объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

      Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:

      · исключительной компетенции федеральных органов власти;

      · совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;

      · исключительной компетенции субъектов федерации.

      Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ. Австралии и других федераций [2] .

      Российская Федерация следует по этому испытанному пути (хотя термин «исключительная компетенция» в ней не употребляется): ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

      Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.

      Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

      В основу структурирования предметов ведения в действующей Конституции России положен принцип кооперации. С точки зрения способа структурирования предметов ведения по уровням власти, российская конституционная модель пошла по пути признания предметов совместного ведения Российской Федерации и се субъектов. Непосредственно в самой федеральной Конституции представлен перечень двух видов предметов ведения: предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ёе субъектов.

      Предметы ведения Российской Федерации — это круг вопросов, отнесенных Конституцией РФ к исключительному ведению России как федерального центра.

      В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся:

      · принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

      · федеративное устройство и территория Российской Федерации,

      · регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

      · установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

      · федеральная государственная собственность и управление сю;

      · установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

      · установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

      · федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

      · федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

      · внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

      · внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

      · оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

      · определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

      · судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

      · федеральное коллизионное право;

      · метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

      · государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

      · федеральная государственная служба.

      В юридической литературе отмечается, что при определении предметов ведения Российской Федерации имеют место неточности и противоречия. Например, перечень предметов ведения РФ включает вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения. Так, в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Российской Федерации. Одновременно эти же вопросы в п. «б» ст. 72 Конституции РФ отнесены к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

      И.А. Умнова вполне обоснованно констатирует и тот факт, что данный в ст. 71 перечень предметов ведения Российской Федерации неполон. Из содержания ряда других статей Конституции РФ следует, что к ведению Федерации относятся вопросы установления государственных символов: государственного флага, герба, гимна (ст. 70 Конституции РФ); введения чрезвычайного положения (ст. 56, 88 Конституции РФ); введения военного положения на отдельных территориях РФ (ст. 87 Конституции РФ). Однако данные вопросы не включены в круг предметов ведения Российской Федерации в ст. 71.

      В мировой практике встречается два способа структурирования предметов совместного ведения. Первый способ — закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия).

      Второй — определяются предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации (Индия, Малайзия, Россия) [3] .

      В соответствии со ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

      · обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

      · защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

      · вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

      · разграничение государственной собственности;

      · природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

      · общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

      · координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

      · осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

      · установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

      · административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

      · кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

      · защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

      · установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

      · координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

      И хотя перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, данный в ст. 72 Конституции, является закрытым, но, как отмечается в юридической литературе, фактически он неточен и неполон.

      И.А. Умнова, обстоятельно исследовавшая эту проблему, приходит к выводу, что «несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения. Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции».

      Например, вопросы социального обслуживания, которые по своему характеру явно должны относиться к предметам совместного ведения в перечне вопросов, установленных в ст. 72 Конституции РФ, отсутствуют. Согласно пункту «е» данной статьи, к совместному ведению отнесены лишь вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение. Социальное обслуживание — это категория, которая по смыслу значительно шире, нежели социальная защита. Социальное обслуживание подразумевает и предоставление разных социальных услуг, спектр которых чрезвычайно многообразен [4] .

      По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В случае отсутствия федерального закона действует закон субъекта РФ.

      Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. Представленные предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ.

      До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование, но после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

      Как уже говорилось выше, в годы президентства Б.Н. Ельцина получила широкое распространение практика заключения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ договоров и соглашений по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий. Соглашения заключаются между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

      Предметы ведения субъектов РФ определены в Конституции РФ по остаточному принципу, а именно: в Российской Федерации к ведению субъектов РФ относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов [5] .

      При этом следует различать:

      · предметы ведения субъектов Федерации;

      · предметы исключительного ведения субъектов Федерации.

      В сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст. 71 Конституции РФ и по договорам между Федерацией и ее субъектами.

      Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

      Приоритет правовых актов субъектов Федерации перед правовыми актами Федерации существует только по предметам исключительного ведения субъекта Федерации, и в этой связи очень важно определить предметы исключительного ведения субъекта Федерации.

      Таким образом, можно сделать вывод, что разграничение полномочий РФ и её субъектов РФ является важнейшим принципом федеративного устройства и российского федерализма.

      [1] Конституционный строй и конституционализм в России: Монография / Боброва Н.А., Лучин В.О.. — М.; Закон и право, ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 101.

      [2] Теория современной конституции / Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е.. — М.; Норма, 2005. С. 137.

      [3] Умнова И А. Конституционные основы современного российского федерализма — М„ 1999. С. 191 — 192.

      [4] Умнова И,А. Конституционные основы современного российского федерализм -М„ 1999. С. 194.

      [5] Овсепян Ж.И. Источники российского конституционного права // Северо-кавказский юридический вестник. — Ростов-на-Дону, 2003. — № 1. — с.29-51

      www.allpravo.ru

      Современный этап перераспределения полномочий между федеральным центром и регионами России Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

      Аннотация научной статьи по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы — Игнатенко Инна Михайловна

      Исследуется одна из главных проблем российского федерализма перераспределение полномочий между федеральным центром и регионами России. Обозначаются основные проблемы совершенствования федеративных отношений . Уделяется внимание вопросу бюджетного выравнивания на современном этапе развития страны. Выделяются направления реформирования процесса перераспределения властных полномочий, которые позволяют наметить некоторые перспективы развития регионов.

      Похожие темы научных работ по государству и праву, юридическим наукам , автор научной работы — Игнатенко Инна Михайловна,

      Modern Stage of Redistribution of Powers between Federal Center and Regions of Russia

      One of the main problems of the Russian federalism the redistribution of powers between the federal center and the regions of Russia, is studied. Basic problems of improving the federal relations are indicated. Attention is paid to the issue of budget equalization at the present stage of development of the country. Directions for reforming the process of redistribution of powers that allow to outline some prospects for the development of regions are highlighted.

      Текст научной работы на тему «Современный этап перераспределения полномочий между федеральным центром и регионами России»

      ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

      Modern Stage of Redistribution of Powers between Federal Center and Regions of Russia

      One of the main problems of the Russian federalism — the redistribution of powers between the federal center and the regions of Russia, is studied. Basic problems of improving the federal relations are indicated. Attention is paid to the issue of budget equalization at the present stage of development of the country. Directions for reforming the process of redistribution of powers that allow to outline some prospects for the development of regions are highlighted.

      Key words and word-combinations: federalism, redistribution of powers, federal relations, development of regions of Russia.

      Исследуется одна из главных проблем российского федерализма — перераспределение полномочий между федеральным центром и регионами России. Обозначаются основные проблемы совершенствования федеративных отношений. Уделяется внимание вопросу бюджетного выравнивания на современном этапе развития страны. Выделяются направления реформирования процесса перераспределения властных полномочий, которые позволяют наметить некоторые перспективы развития регионов.

      Ключевые слова и словосочетания: федерализм, перераспределение полномочий, федеративные отношения, развитие регионов России.

      УДК 321 ББК 66.03

      СОВРЕМЕННЫЙ ЭТАП ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЦЕНТРОМ И РЕГИОНАМИ РОССИИ

      В Конституции РФ (п. 1 ст. 1) закреплено: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» [1]. Именно Основной Закон нашего государства заложил фундамент политико-правового регулирования федеративных отношений. В п. 3 ст. 5 Конституции РФ указано: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации» [1]. Важно отметить, что все регионы России имеют равные права в отношениях с федеральным центром и между собой.

      Вместе с тем федеративные отношения 3 (48)

      требуют постоянного развития. Перераспределение полномочий между федеральным центром и регионами России является одной из ключевых проблем российского федерализма, поскольку от того, каким образом и в каких пропорциях полномочия установлены, а затем будут перераспределяться, зависит эффективность работы органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях.

      Прежде всего следует уточнить смысл слова «полномочие». В Конституции РФ понятия «полномочие» и «предмет ведения» не объединены. Сам термин «полномочие» начал употребляться в русском языке в XVII в. Теоретически юридический смысл данного понятия трактуется как способность субъекта права совершать юридически значимые действия, которой он наделяется другим субъектом права. В прикладном понимании этого термина соединились право на соответствующую деятельность и обязанность ее выполнения (реализации права).

      Особенностью полномочий в федеративной России является неодинаковое соотношение права и обязанности на различных уровнях власти. В полной мере это распространяется и на перераспределяемые полномочия [2, с. 83]. Предметы ведения, регулирование которых отнесено к компетенции Российской Федерации, и предметы ведения, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, прописаны в ст. 71-72 Конституции РФ. Рассматривая развитие федеративных отношений в Российской Федерации, следует констатировать, что нынешняя модель федерализма не является окончательным вариантом. Следовательно, на современном этапе необходимо дальнейшее реформирование системы федеративных отношений с целью поиска наиболее эффективных форм взаимодействия частей государственного механизма [3, с. 3].

      Российская модель федерализма прошла несколько этапов в своем развитии, в которых прежде всего отразились «волнообразные» тенденции как децентрализации, так и централизации властно-управленческой вертикали. Речь идет о постоянном перераспределении компетенций государственного и муниципального управления, изменении управленческих полномочий и процедур взаимодействия территориальных структур федеральных органов власти и органов власти субфедерального уровня [4].

      М.В. Глигич-Золотарева считает, что начиная с 1990 г. и по настоящее время четко просматриваются четыре этапа развития федеративных отношений: период с 1990 по 1993 г. — так называемый «парад суверенитетов»; с 1993 по 2000 г. — «парад заключения договоров»; период начальной стабилизации — с 2000 по 2003 г.; период относительной стабилизации — с 2003 г. по настоящее время [5].

      Конституция РФ 1993 г. установила различные ограничения для процессов децентрализации в государственной системе. При этом в стране сохранилась тенденция асимметричного развития взаимоотношений «центр — регионы». В начале 1990-х годов государственная региональная политика была ориентирована на тушение локальных «пожаров»; федеральные власти должны были опера-

      2015 • № 3 (48) 5 5

      тивно реагировать на различные действия со стороны регионов. Именно в это время появилась практика заключения договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

      Дальнейшее развитие системы управления территориями связано с принятием в мае 2000 г. важного решения об образовании федеральных округов, представляющих собой своего рода надстройку по отношению к субъектам Федерации, управление которыми осуществляется с более высокого властного уровня. В установленной иерархии власти также можно отметить и роль округа как «канала взаимодействия» в отношениях между федеральным центром и регионами. Деятельность института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах позволила решать одну из сложнейших задач в системе двухуровневого управления — разграничение федеральных и региональных полномочий [6].

      Рассматривая процессы распределения и перераспределения полномочий между федеральным центром и регионами России, исследователи выделяют три вопроса, которые требуют решения: 1) полномочия, как таковые (то есть необходимо определить их перечень для передачи на уровень субъектов Федерации); 2) основа передачи полномочий (обязательные или добровольные; по принципам симметрии или асимметрии); 3) финансовая составляющая (то есть каким образом будут компенсироваться передаваемые полномочия).

      Сложившаяся система разграничения полномочий стала определенным основанием развития федеративных отношений, при этом центр практически полностью контролирует содержание и финансирование полномочий. Основное влияние на финансовую неустойчивость в субъектах РФ оказало различное проявление кризисных явлений 1990-х годов. Вплоть до настоящего времени наблюдается дальнейшая централизация и унитаризация. Одной из наиболее важных проблем, требующих решения в условиях изменения социально-экономического уклада в результате радикальных реформ в России, является организация взаимодействия государственных и региональных управляющих систем и органов. Последовательная ориентация на формирование экономических основ федеративного государства может быть обеспечена только механизмом комплексного регулирования регионального развития [7, с. 170].

      Как известно, круг решаемых вопросов, прав и обязанностей между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов РФ разграничен в соответствии с Конституцией РФ, это касается и сферы бюджета. Каждая административно-территориальная единица Российской Федерации имеет свой бюджет, в рамках которого сформированные средства предназначаются для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. В ст. 14 Бюджетного кодекса РФ он назван региональным бюджетом [8, с. 170].

      Важнейшей составляющей федеративных отношений является бюджетный федерализм. По определению А.Г. Игудина, «бюджетный федерализм — это отношения в государстве с федеративным устройством в части разграничения

      5 6 2015 • № 3 (48)

      бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а также внутри последнего между региональным бюджетом и местными бюджетами» [9, с. 11]. Региональное развитие современной России сталкивается с целым комплексом проблем. Для построения реального бюджетного федерализма необходимы серьезные усилия и продолжительное время. Наиболее проблемным является совместное ведение. Следует отметить, что межбюджетные отношения зависят от объема финансовых ресурсов в бюджетной системе страны.

      Основным принципом эффективного функционирования модели бюджетного федерализма является адекватность объема доходных полномочий регионов объему расходных. В российской практике возникают горизонтальные финансовые дисбалансы. На это оказывают непосредственное влияние такие факторы, как ресурсный потенциал, природно-климатические условия, сложившаяся структура производства, различные национальные и исторические особенности регионов. Наблюдается также вертикальный дисбаланс, который порожден высокой централизацией бюджетных средств в стране. Для решения указанных проблем должна быть выработана политика бюджетного выравнивания, когда можно говорить об эффективном перераспределении, но уже не полномочий, а средств и ресурсов от богатых регионов бедным. Эффективность предполагает выравнивание, но не снижение стимула к экономическому росту, что может спровоцировать тенденцию иждивенчества.

      Большая часть регионов России имеет дефицитный бюджет. В связи с этим возникла проблема не только экономического, но и политического характера. Лишь немногие регионы достигают некоторой сбалансированности бюджета собственными средствами. В современных условиях необходимо разделение федеральных налогов между центром и регионами с одновременным повышением эффективности их собираемости, за счет чего увеличится доходная часть бюджетов субъектов Федерации. Это позволит решить проблему асимметрии, а также укрепить основы федерализма в стране.

      Таким образом, для вертикального выравнивания необходимо повышение собственных доходов региональных и местных бюджетов. Возможным решением может стать внесение изменений в Налоговый кодекс РФ. Эффективность горизонтального выравнивания напрямую зависит от разумной организации финансовой поддержки регионов.

      В настоящее время предпринимаются определенные усилия федерального правительства, но до сих пор так и не сформирована стабильная нормативная база по расходам, учитывающая различия в природно-климатических, национально-демографических и социально-экономических условиях развития регионов. Остается открытым вопрос о предоставлении финансовой помощи отдельным регионам, таким как, например, Республика Дагестан, Чеченская Республика, Республика Ингушетия. Указанным регионам выделяется достаточно большая доля средств бюджета по сравнению с другими субъектами Федерации при одинаковом объеме полномочий.

      Аналитикам крайне сложно узнать объемы налоговых поступлений из бюд-

      2015 • № 3 (48) 5 7

      жетов одних уровней власти другим, что затрудняет выработку предложений для решения проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. Можно выделить ключевые направления преодоления асимметрии в финансово-ресурсном обеспечении регионов Российской Федерации. Во-первых, требуется четкое и соответствующее возможностям каждого уровня бюджетной системы страны разграничение полномочий и расходных обязательств. Во-вторых, при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с динамично растущей экономикой целесообразно принимать за базу не достигнутый ими высокий уровень, а среднероссийский показатель роста. Использование этой нормы призвано исправить сложившуюся в стране практику, при которой чем ниже темпы роста экономики региона, чем меньше наполняемость его бюджета, тем большую финансовую поддержку он получает из федерального бюджета. В-третьих, возможно, следует изменить порядок распределения созданной на территории субъектов Федерации стоимости [10].

      Таким образом, становится очевидным, что проблема организации объективных финансовых отношений между центром и регионами, регионами и муниципалитетами остается сегодня одной из острейших. Накопленный в мировой практике опыт бюджетного федерализма может быть использован для модернизации модели межбюджетных отношений в России. С момента принятия Конституции РФ и до настоящего времени перечень полномочий органов власти федерального центра и регионов России постоянно пополнялся. Трансформация схемы разграничения предметов ведения и полномочий произошла после принятия ряда нормативных правовых актов. Основные из них:

      Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

      Указ Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». Итогом работы этой Комиссии стало принятие ряда федеральных законов, закрепивших концепцию разграничения компетенции между федеральным центром и регионами;

      Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»»;

      Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

      Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов ‘О внесении изменений и дополнений в Феде-

      5 8 2015 • № 3 (48)

      ральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»», который привел к пересмотру других законодательных актов.

      Кроме того, принято большое количество других нормативных правовых актов, в той или иной мере влияющих на схему разграничения полномочий. На протяжении последнего этапа развития федеративных отношений делаются различные попытки для улучшения данного вопроса. В частности, издано распоряжение Президента РФ от 27 июня 2011 г. № 425-рп «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». Две рабочие группы (под руководством вице-премьеров Д.Н. Козака и А.Г. Хлопонина) вырабатывали консолидированное понимание того, как именно будет меняться система налогообложения, распределяться бюджетные полномочия, переформатироваться властная вертикаль.

      Проведена огромная аналитическая работа, а также выявлены некоторые несоответствия полномочий тому уровню власти, на котором они могут более эффективно реализовываться. В ходе сбора предложений по вопросу передачи полномочий на другой уровень регионы предлагали, с одной стороны, отдать федеральному центру около 250 полномочий, а с другой -передать с федерального на региональный уровень около 700 полномочий. По некоторым направлениям были выявлены общие интересы. В то же время до сих пор исполнение многих полномочий, которые регионы предлагают передать им полностью, дублируется. Примером могут служить полномочия по осуществлению контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам и полномочия по осуществлению контроля за применением цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых, и таких примеров — сотни [2, с. 86-88].

      Таким образом, для передачи полномочий на уровень субъектов РФ необходимо выбрать наиболее целесообразный и эффективный путь, в первую очередь законодательный. Важнейшим прямым регулятором являются целевые программы, обеспечивающие эффективное решение различных задач на всех уровнях власти.

      В работе В.Н. Лексина представлены предложения о перераспределении полномочий между центром и регионами:

      1) закрепление государственных полномочий только в федеральных законах при строгой регламентации подзаконно-творческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, направленной на реализацию положений, содержащихся в таких законах;

      2) разработка и принятие Федерального закона «О порядке установления, ресурсного обеспечения и перераспределения полномочий между органами власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований».

      2015 • № 3 (48) 5 9

      Предлагаемый Федеральный закон должен закрепить положение о том, что главным предметом оценки деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов власти является исполнение закрепленных за ними полномочий [2, с. 93].

      М.В. Глигич-Золотарева неоднократно предлагала составить подробный перечень полномочий с описанием необходимых действий для исполнения каждого из них. Оценка эффективности и результативности установления и перераспределения (передачи) полномочий должна стать основой для принятия любых решений в этой сфере [2, с. 93]

      В заключение следует подчеркнуть, что при принятии решения о перераспределении полномочий между уровнями власти, в частности между центром и субъектами Федерации, необходимо учитывать интересы федерального центра, региональных властей, бизнес-структур и общественности. Только комплексное применение целесообразных решений в конкретных ситуациях, складывающихся в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации, способно привести к положительным результатам. Эффективное проведение реформы в области перераспределения властных полномочий откроет новые перспективы развития регионов, в том числе улучшение инвестиционного климата и увеличение показателей ряда отраслей.

      1. Конституция Российской Федерации. М., 2015.

      2. Лексин В.Н. Категория полномочий в диагностике российского федерализма и качества государственного управления // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2012. Т. 5. № 6 (26).

      3. Петухов А.В. Эволюция российского федерализма: политико-правовой анализ // Известия высших учебных заведений: Поволжский регион: Общественные науки. 2009. № 3 (11).

      4. БухвальдЕ.М. Перераспределение полномочий: возможен ли новый этап развития российского федерализма? // Этап: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2012. № 1. С. 9-24.

      5. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 9. С. 3-7.

      6. Горшков А.С., Васецкий А.А. О властной вертикали в системе политического устройства России (к 10-летию создания СЗФО) // Личность. Культура. Общество. 2010. Т. 12, вып. 4 (59-60). С.184-192.

      7. Казаков В.В. Зарубежный опыт регионального выравнивания // Вестник Томск. гос. ун-та. 2008. № 313.

      8. Оганесян Т.О. Правовые проблемы и пути совершенствования разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти в сфере бюджетных отношений // Научные ведомости Белгород. гос. ун-та. Сер.: Философия. Социология. Право. 2011. № 20 (115).

      9. Родионова В.М. Бюджетный федерализм: содержание и проблемы // Финансы. 1994. № 8.

      10. Джумов А.М., Казанцев С.В. Консолидация финансовых ресурсов в регионах // ЭКО: Всерос. экон. журн. 2007. № 12. С. 145-148.

      cyberleninka.ru